Opinia w sprawie projektu ustawy o uregulowaniu skutków uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w latach 2018–2023
II. Uwagi szczegółowe
1. Nawiązanie lub przekształcenie stosunku służbowego sędziego
Zgodnie z intencją wyrażoną w art. 2 ust. 1 Projektu, uchwały o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN, sędziego SA, sędziego SO, sędziego SR, sędziego NSA, sędziego WSA, asesora sądowego w WSA, sędziego wojskowego sądu okręgowego lub sędziego wojskowego sądu garnizonowego, podjęte przez KRS w składzie ukształtowanym w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją są pozbawione skutków prawnych. W efekcie, stosunek służbowy na stanowisku sędziego SN, sędziego SA, sędziego SO, sędziego SR, sędziego NSA, sędziego WSA, asesora sądowego w WSA, sędziego wojskowego sądu okręgowego lub sędziego wojskowego sądu garnizonowego uznaje się za nienawiązany lub nieprzekształcony, jeżeli powołanie do pełnienia urzędu na tym stanowisku nastąpiło na podstawie wniosku przedstawionego w uchwale KRS, jako organu ukształtowanego w sposób niezgodny z Konstytucją, tj. z udziałem sędziów wybranych do tego organu przez Sejm Rzeczypospolitej (art. 2 ust. 3 Projektu).
Należy podkreślić, że skuteczność uchwał nominacyjnych KRS stanowi istotny element procedury powoływania sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Zgodnie z art. 179 Konstytucji, sędziowie powoływani są przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek KRS. Podstawą powołania sędziego może być wyłącznie wniosek pochodzący od organu o określonej charakterystyce tak konstytucyjnej, jak i traktatowej. Tego wymagania obecna KRS nie spełnia. Konsekwencją nieskuteczności uchwał obecnej KRS w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu jest uznanie, że na podstawie takich uchwał nie doszło do nawiązania lub przekształcenia stosunków służbowych na stanowisku sędziego SN, sędziego SA, sędziego SO, sędziego SR, sędziego NSA, sędziego WSA, asesora sądowego w WSA, sędziego wojskowego sądu okręgowego lub sędziego wojskowego sądu garnizonowego (art. 2 ust. 3 Projektu).
Zgodnie z intencją projektodawców – którą należy ocenić jako absolutnie pozytywną, z punktu widzenia prawa dostępu do zawodu sędziego – powyższych przepisów nie będzie się stosować do uchwał KRS o przedstawieniu wniosku o powołanie, na podstawie którego:
1) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SR została powołana osoba, o której mowa w art. 18 lub 20 ust. 1 ustawy z 11.5.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1139);
2) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SR została powołana osoba będąca asesorem sądowym;
3) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego WSA została powołana osoba będąca asesorem sądowym w WSA, chyba że osoba ta została powołana do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego na podstawie wniosku przedstawionego w uchwale, o której mowa w ust. 1.
Jednocześnie projekt zakłada, że osoby, które przed powołaniem do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SR nie zajmowały stanowiska asesora sądowego, będą podlegały ocenom okresowym. Umożliwi to w szczególności badanie poziomu merytorycznego orzecznictwa oraz sprawności i efektywności podejmowanych czynności i organizowania pracy oraz kultury urzędowania, obejmującej zwłaszcza poszanowania praw stron lub uczestników postępowania przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu innych powierzonych zadań lub funkcji (art. 2 ust. 5 i 6 projektowanej ustawy). W ramach ocen okresowych możliwe będzie także uwzględnienie zachowania przez nie standardów bezstronności i niezawisłości.
2. Powtórzenie postępowań dotyczących powołania sędziów
Jak trafnie wskazują wnioskodawcy Projektu, stwierdzenie nieskuteczności uchwał KRS w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowań (dalej również jako: „konkursów”) w odniesieniu do stanowisk, które zostały objęte mimo braku skutecznej uchwały KRS (art. 3 ust. 1 Projektu). Zasadność propozycji ujętych w Projekcie w tym zakresie wynika przede wszystkim z faktu, że próba indywidualnej oceny kwalifikacji osób, które objęły stanowisko na podstawie uchwał obecnej Rady, prowadziłaby ze względu na liczbę powołań do wieloletniego paraliżu postępowań sądowych, mogący tworzyć zarazem wrażenie, że sędziowie zajmują się wyłącznie swoimi sprawami, a nie rozstrzyganiem sporów, do czego wymiar sprawiedliwości jest powołany. W ramach takiej procedury niemożliwe do oddzielenia mogą okazać się okoliczności, które, z jednej strony, rzutują na ocenę niezawisłości i bezstronności sędziego, a z drugiej strony, wyczerpują znamiona deliktów dyscyplinarnych. Ponadto organ dokonujący weryfikacji musiałby mieć zarazem kompetencje śledcze, aby ustalić jakie czynniki pozamerytoryczne miały wpływ na uchwałę wadliwie ukształtowanej KRS, co wydaje się, jeszcze bardziej wydłużyłoby trwanie weryfikacji. Procedura indywidualnej weryfikacji niesie ze sobą także ryzyko rewanżyzmu. Powtórzenie konkursów na stanowiska sędziowskie objęte na podstawie uchwał obecnej Rady, które przewiduje opiniowany Projekt, pozwala uniknąć wskazanych wyżej zagrożeń.
Projektowane regulacje umożliwiają udział w konkursach nie tylko osobom, których stosunki służbowe uznaje się za nienawiązane lub nieprzekształcone, lecz także innym kandydatom, którzy spełniają wymogi do objęcia danego stanowiska – niezależnie do tego, czy brały udział w pierwotnych konkursach czy nie (art. 4 ust. 1). Pozwoli to na udział w konkursach tych osób, które powstrzymywały się od uczestniczenia w postępowaniach z uwagi na utratę przez obecną Radę jej konstytucyjnej tożsamości. Nie można tracić z pola widzenia, że od 2018 r. do sierpnia 2023 r. w ponad 557 konkursach zgłosił się tylko jeden kandydat. Aż 45% takich konkursów przeprowadzono do sądów apelacyjnych (Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Powołania w latach 2018–2023 na wniosek tzw. „nowej” Krajowej Rady Sądownictwa, s. 7–8). Jedynie konkursy przeprowadzone w warunkach otwartej konkurencji pozwolą na przedstawienie Prezydentowi RP kandydatów spełniających najwyższe kryteria do objęcia stanowiska sędziego.
W odniesieniu do osób, których stosunki służbowe uznaje się za nienawiązane lub nieprzekształcone, projekt pozwala na automatyczny ich udział w konkursie, o ile osoba ta złoży w terminie oświadczenie o podtrzymaniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego albo asesora sądowego w sądzie, w którym objęła to stanowisko (art. 4 ust. 2). W celu zagwarantowania uprawnień tych osób i swoistości ich sytuacji przyjęto, że w ich przypadku wymagania dotyczące długości stażu zawodowego koniecznego do objęcia stanowiska podlegają ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku. Projekt gwarantuje zatem dostęp do konkursu, bez względu na zmiany w zakresie wymagań dotyczących objęcia urzędu. W przypadku niezłożenia oświadczenia w terminie – co jest uzależnione od woli osób uprawnionych – Krajowa Rada Sądownictwa umarza postępowanie w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w stosunku do zainteresowanej osoby (art. 4 ust. 4 Projektu).
Należy zgodzić się z Autorami Projektu, że możliwość zaskarżenia uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w postępowaniach podlegających powtórzeniu zapewnia osobom, których stosunki służbowe uznaje się za nienawiązane lub nieprzekształcone, dostęp do sądu i skutecznego środka prawnego w ramach ponownie przeprowadzanych konkursów. Rozwiązanie to ma charakter gwarancyjny i daje podstawy dla sądowej kontroli przyjętego w ustawie trybu ponownej obsady stanowisk sędziowskich.