Opinia Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” w sprawie ustawy z 20.12.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw1
Samorząd sędziowski
Przyjęta w ustawie struktura samorządu sędziowskiego oznacza, że ustawodawca nie rozumie istoty tej instytucji.
Sędziom sądów powszechnych nigdy nie zagwarantowano odpowiedniej jakości samorządu. Nigdy nie zdecydowano się na utworzenie centralnego organu samorządu sędziów. W ten sposób skutecznie zablokowano możliwość podniesienia jakości funkcjonowania systemu, koncentrując się jedynie na zwiększaniu roli nieefektywnego z natury rzeczy nadzoru administracyjnego. Ten proces trwa od wielu lat i jak się wydaje doszło już do sytuacji, w której władza wykonawcza uznała, że trzeba jeszcze bardziej podporządkować sądownictwo, kosztem jakości ochrony praw obywateli.
Stosując dotychczasowe przepisy w praktyce, uwzględniano to, że istota samorządu sędziowskiego oraz jego kompetencje wynikają z analizy przepisów rozdziału 4 ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych3, dokonanej zgodnie z wymogami wykładni funkcjonalnej, która nakazuje odwołanie się do funkcji, roli i celu aktu normatywnego. Taki też sposób interpretacji przepisów każe odwołać się do systemu wartości obowiązujących w prawie oraz norm powszechnie akceptowanych w społeczeństwie. Jedną z takich wartości w świetle przepisu art. 17 Konstytucji RP jest idea samorządności funkcjonalnej, czyli dotyczącej m.in. wspólnoty osób wykonujących zawody zaufania publicznego, a więc analogicznie sędziów. Istotą samorządności jest prawo danej grupy społecznej do niezależnego od organów władzy (także organów sądu wskazanych w art. 21 § 1 PrUSP) decydowania o własnych sprawach. Oczywiście w granicach prawa, ale co równie ważne, samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Kompetencje samorządu sędziowskiego muszą być odczytywane kompleksowo i z uwzględnieniem celu tej regulacji prawnej. Skoro istotą każdego samorządu jest zajmowanie stanowiska w kwestiach istotnych dla danej społeczności, to jego uprawnienia są także pochodną praw i obowiązków osób należących do tej grupy. O prawach i obowiązkach sędziów stanowią nie tylko przepisy PrUSP, ale też uchwalone na podstawie ustawy o KRS przepisy „Zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i asesorów”. Z § 4 tego zbioru niezmiennie od 19.2.2003 r. wynika, iż sędzia powinien dbać o autorytet urzędu, o dobro sądu, w którym pracuje, a także o dobro wymiaru sprawiedliwości i ustrojową pozycję władzy sądowniczej. Skoro zaś zobowiązany jest do powściągliwości w prezentowaniu swego stanowiska publicznie, to forum właściwym do jego przedstawienia, omówienia i podjęcia dalszych inicjatyw są organy samorządu sędziowskiego. Podobnie rolę samorządu zdawał się dostrzegać Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając: ,,Sądy i trybunały muszą działać w oddzielonych od pozostałych władz strukturach organizacyjno-decyzyjnych, posiadać wyodrębnione środki finansowe zapewniające ich sprawne funkcjonowanie w ramach aparatu państwowego, dysponować wewnętrznym systemem kontroli, prawną możliwością ochrony swych uprawnień oraz sygnalizowania pozostałym władzom swych uwag lub zastrzeżeń w celu poprawienia efektywności procedowania” (zob. uzasadnienie wyroku TK z 16.4.2008 r., K 40/07).
Praktyka funkcjonowania zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji pokazała, że ww. cele były realizowane pomimo kolejnych zmian legislacyjnych (jak choćby zniesienie obowiązkowego uczestnictwa, czy wymogu kworum) mających na celu osłabienie tego organu.
W oparciu o właściwe rozumienie roli samorządu sędziowskiego powstało wiele uchwał. Zgromadzenia wyrażały w nich zaniepokojenie kierunkiem zmian wprowadzanych przez sprawujących władzę wykonawczą i dysponujących większością parlamentarną oraz odraczały opiniowanie kandydatów na sędziów lub wstrzymywały się z opiniowaniem. Uchwały dotyczące nieopiniowania kandydatów były podyktowane troską o fundamenty państwa prawa, a wiązały się z oczekiwaniem na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18. Wyrok, który zapadł 19.11.2019 r., a następnie wyrok SN z 5.12.2019 r. w sprawie o sygnaturze III PO 7/18 przekonują o słuszności odmowy uczestniczenia w działaniach mających na celu destrukcję wymiaru sprawiedliwości oraz praworządności w Polsce.
Zmiany wprowadzone w ustawie odwołują się do kierunku myślenia zwolenników poglądu o potrzebie marginalizacji samorządności sędziowskiej. Zawarte w uzasadnieniu projektu twierdzenie o „niesprawdzeniu się modelu” nie jest poparte żadną analizą. Dostrzeżenie przez projektodawców, że prezentowane przez sędziów sądów powszechnych stanowiska były zdecydowanie krytyczne względem działań dewastujących wymiar sprawiedliwości nie może prowadzić do podważania sensu istnienia zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji.
Prowadzi to do dalszego zwiększania przewagi władzy wykonawczej i ustawodawczej nad pozycją władzy sądowniczej i narusza konstytucyjną zasadę równoważenia się władz (check and balance – art. 10 ust. 1 Konstytucji RP).
Przyjęte w ustawie rozwiązania jeszcze bardziej redukują rolę samorządu, co oznacza dalszy odwrót od idei samorządności w sądownictwie. Już obecny system traktuje sędziów w zarządzaniu sądami przedmiotowo, zamiast prowadzić do ich upodmiotowienia, które mogłoby stymulować zaangażowanie wiedzy i umiejętności sędziów także w obszar organizacji pracy sądu. Uchwalona ustawa pogarsza ten stan, co niewątpliwie pogłębi problemy organizacyjne, z którymi już obecnie borykają się sądy. Według danych ujawnionych przez SSP „Iustitia” w 2019 r. odnotowano wzrost o 47% długości trwania postępowania w stosunku do 2015 r. O ponad 16% wzrosła liczba uwzględnionych skarg na przewlekłość postępowania w sądach okręgowych4.
Odrzuca się wykorzystanie potencjału tkwiącego w mechanizmach samorządowych. W codziennej pracy każdego sędziego niezbędna jest przecież umiejętność rzeczowego analizowania sytuacji i wyciągania właściwych wniosków, przekonywanie do swoich racji w poszukiwaniu racjonalnych rozwiązań, a jednocześnie umiejętność wysłuchania i rozważenia argumentów przeciwnych, łagodzenie konfliktów i poszukiwanie zdrowych kompromisów. Powyższe umiejętności mogłyby zostać wykorzystane z pożytkiem przede wszystkim dla dobra obywateli, którzy słusznie domagają się usprawnienia wymiaru sprawiedliwości. Niestety proponowane zmiany tylko ugruntowują niewydolny system zarządzania.
Ustawodawca zupełnie zignorował zalecenia postulowane w ,,Deklaracji budapesztańskiej dotyczącej samorządności sędziowskiej: pomiędzy niezawisłością, a odpowiedzialnością (2008)” uchwalonej na posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) w dniach 21–23.5.2008 r. Wskazano tam, że samorządność sędziowska gwarantuje i sprzyja umacnianiu się niezawisłości sędziów oraz skutecznemu sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Powinna być realistyczna, partycypacyjna i nowoczesna. Tymczasem proponowane zmiany sprawią, że samorządność sędziowska w Polsce po prostu zaniknie.
Zgodnie ze zmienionym ustawą art. 3 PrUSP samorząd sędziowski będzie odtąd istniał wyłącznie na poziomie danego sądu, a jego wyższe szczeble zostaną zlikwidowane. Skutkiem takiego podejścia jest ograniczenie roli zebrania sędziów przy zmianie jego nazwy na ,,zgromadzenie”.
W myśl ustawy ,,zgromadzenie ogólne sędziów sądu rejonowego” wysłuchuje tylko informacji prezesa sądu o działalności sądu i może wyrazić w tym zakresie opinię. Może też dokonać wyboru delegata do udziału w posiedzeniach kolegium sądu okręgowego zwoływanych w celu zaopiniowania kandydatów na stanowiska sędziów sądu rejonowego.
Skutki opinii negatywnej o działalności sądu, gdyby zgromadzenie taką wyraziło, nie są prawnie określone, co oznacza, że opinia ta będzie w praktyce pozbawiona znaczenia. Rola delegata do udziału w posiedzeniach kolegium jest ograniczona wyłącznie do kwestii zaopiniowania kandydatów na stanowiska sędziów sądu rejonowego.
Wprowadzone zmiany w ewidentny sposób zmierzają do utrudnienia integracji środowiska sędziowskiego na poziomie okręgu oraz apelacji, a w konsekwencji mają wręcz uniemożliwić zajmowanie wspólnego stanowiska w kwestiach związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości.
Zniesienie obowiązku uczestnictwa w zgromadzeniu ma doprowadzić do zmarginalizowania roli samorządu sędziowskiego. Pozostawienie prezesom sądów decyzji o zarządzeniu obowiązkowego uczestnictwa w zgromadzeniu, szczególnie w świetle doświadczeń ostatnich lat, rodzi obawy, że prezesi będą korzystać z tego uprawnienia w sposób instrumentalny, w szczególności wówczas, gdy będzie im zależało na niskiej frekwencji.
Negatywnie należy ocenić wprowadzenie głosowania jawnego na poziomie sądu okręgowego oraz apelacyjnego, zgodnie z imienną listą dołączaną do każdej uchwały zgromadzenia. Ma to na celu ograniczenie swobody członków zgromadzeń, a pośrednio blokowanie działań samorządu krytycznie ocenianych przez władzę polityczną.
Zmiana art 37h PrUSP (informacja roczna prezesa sądu apelacyjnego o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych mu zadań, w tym w ramach wewnętrznego nadzoru administracyjnego) stanowi kolejny przykład wyeliminowania samorządu sędziowskiego z udziału w sprawach dotyczących funkcjonowania sądów. Z mocy art. 34 § 1 pkt 3 PrUSP zgromadzenie ogólne sędziów sądu apelacyjnego będzie mogło jedynie wyrazić opinię o sprawozdaniu, a nie decydować o jego przyjęciu.
Nawet bez szczegółowej znajomości ustawy i specyfiki informacji rocznych widać tu po raz kolejny wyraźne wzmocnienie kompetencji Ministra Sprawiedliwości i całkowite uzależnienie organów sądu od jego woli. Odmowa przyjęcia informacji rocznej, zrównana z rażącym niewywiązywaniem się przez prezesa z obowiązków służbowych, może prowadzić do usunięcia prezesa w uproszczony sposób w trakcie kadencji. Obecne ukształtowanie KRS czyni całkowicie iluzoryczną możliwość złożenia zastrzeżenia. W wyroku z 7.11.2013 r. (K 31/12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 37h PrUSPz art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP przez brak możliwości wniesienia zastrzeżeń przez prezesa sądu apelacyjnego od odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej.