Opinia o zgodności z Konstytucją projektów ustaw: Prawo o ustroju sądów powszechnych, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o uregulowaniu skutków uchwał KRS przygotowanych przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA (15.1.2024 r.)
4. Uwagi do projektu ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa
Zgodnie z art. 2 ust. 1 projektu: „Rada stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz zarządza sądownictwem”. Zwraca uwagę okoliczność, że w stosunku do charakterystyki Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS lub Rada) wynikającej z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP projektodawcy proponują rozszerzenie zakresu kompetencji KRS o zarządzanie sądownictwem, o którym – przynajmniej explicite – Konstytucja milczy. W Konstytucji bowiem ograniczono się w tej mierze do powierzenia KRS zadania w postaci stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Nasuwa się zatem pytanie, czy dopuszczalne jest powierzanie KRS dodatkowych – innych niż wymienione w Konstytucji (art. 186 ust. 2, art. 179) – kompetencji na drodze ustawowej, a jeżeli tak, to pod jakimi warunkami. Należy opowiedzieć się za poglądem, w myśl którego regulacja konstytucyjna nie wyczerpuje dopuszczalnego zakresu kompetencji KRS, ale ustawą nie wolno wyposażyć KRS w kompetencje inne niż tylko służące realizacji konstytucyjnego zadania tego organu władzy publicznej, jakie stanowi stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Na tym tle pojawia się problem czy zarządzanie sądownictwem to kompetencja służąca realizacji zadania w postaci stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wydaje się, że na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zarządzanie bowiem sądownictwem w zakresie dotyczącym sądów powszechnych dotąd należało, jako nadzór administracyjny nad sądami, do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości to organ władzy wykonawczej, tj. władzy politycznej. Można zatem zasadnie argumentować, że przekazanie istotnej części jego kompetencji w omawianym zakresie do organu, którego skład wprawdzie obejmuje także przedstawicieli władz politycznych (legislatywy i egzekutywy), ale udział tychże ma charakter wyraźnie mniejszościowy, stanowi krok w kierunku odpolitycznienia zarządzania sądownictwem. Co zaś za tym idzie, stwarza to większe szanse realizacji konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Jednocześnie należy podkreślić, że bez zarządzania sądownictwem, tj. podejmowania czynności o charakterze administracyjnym w sferze organizacji sądownictwa, nie byłoby możliwe wykonywanie zadań o charakterze judykacyjnym przez sądy. Inaczej rzecz ujmując, działalność orzecznicza sądów, która – ze względu na obowiązywanie zasady niezależności i odrębności sądów od innych władz (art. 10, art. 173 Konstytucji RP) – jest wyłączona spod ingerencji KRS czy też jakiegokolwiek innego niż tylko sądy w ramach sprawowania kontroli instancyjnej organu władzy publicznej, jest uzależniona od zorganizowania i należytego funkcjonowania aparatu sądowniczego. Z tego powodu ostatecznie związek między zarządzaniem sądownictwem a staniem na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów jest związkiem o charakterze ścisłym. Odpowiedni sposób zorganizowania sądownictwa i zarządzania nim warunkuje bowiem odpowiednie sprawowanie funkcji judykacyjnych.
W myśl art. 2 ust. 2 projektu: „Do właściwości Rady należą wszystkie sprawy, o których mowa w ust. 1, niezastrzeżone do właściwości innych organów”. Oznacza to, że do projektu wprowadzono domniemanie właściwości KRS w sprawach stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz zarządzania sądownictwem. Tego rodzaju regulacja wydaje się być wzorowana na art. 146 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi: „Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego”. Należy uznać, że unormowanie tego typu posiada istotny walor porządkujący w procesie stosowania prawa, pozwalając w określony sposób rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości w kwestii właściwości poszczególnych organów władzy publicznej. Można natomiast sformułować zastrzeżenie w odniesieniu do pierwszego z dwóch zakresów, do których nawiązuje projektowany art. 2 ust. 2 poprzez sformułowanie „wszystkie sprawy, o których mowa w ust. 1, niezastrzeżone do właściwości innych organów”. Odesłanie do ust. 1 oznacza zatem odesłanie zarówno do „stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”, jak i do „zarządzania sądownictwem”. W kontekście tego pierwszego nie bardzo wiadomo, dla właściwości jakich to innych organów mogłyby być zastrzeżone sprawy „stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”, skoro Konstytucja RP w art. 186 ust. 1 to właśnie KRS powierza to zadanie, a żaden inny przepis Konstytucji nie powierza go równolegle innemu organowi. Można zatem co najmniej zastanawiać się, czy aby częściowo odesłanie do ust. 1 w art. 2 ust. 2 nie ma charakteru odesłania pustego.
Na aprobatę zasługuje podkreślenie w art. 3 ust. 1 projektu znaczenia zasad efektywności i transparentności w wykonywaniu zadań przez KRS, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że musi to odbywać się „z poszanowaniem niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Wprowadzenie wymogu efektywności i transparentności w wykonywaniu zadań należy uznać za przejaw uwzględnienia w projekcie szczególnej mocy Konstytucji w aspekcie pozytywnym, ponieważ zmierza ono do realizacji wyrażonej w preambule do Konstytucji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Pełna realizacja tej zasady wymagała będzie w praktyce korzystania z konstytucyjnych i ustawowych kompetencji KRS w sposób uwzględniający ustawową dyrektywę efektywności i transparentności w wykonywaniu zadań.
Pewne wątpliwości wywołuje natomiast użycie w projektowanym art. 3 ust. 2 sformułowania o zapewnieniu „wysokiej jakości wymiaru sprawiedliwości”. Jeżeli projekt zostanie uchwalony i wejdzie w życie jako ustawa, to nie będzie możliwe wykorzystanie dotychczasowej praktyki ustrojowej, ponieważ jak dotąd ustawodawstwo nie operowało tego rodzaju sformułowaniem, nie można zatem przyjąć, że mamy do czynienia z pojęciem zastanym. Naturalnie wprowadzanie nowych terminów czy sformułowań do aktów normatywnych jest dopuszczalne, wydaje się tylko, że to konkretne sformułowanie ma charakter na tyle ogólnikowy, że może być wypełniane niemal dowolną treścią. Można w związku z tym co najmniej zastanawiać się, czy taka sytuacja nie będzie prowadziła do naruszenia którejś z zasad szczegółowych wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP (np. zasady pewności prawa). Ponadto wydaje się, że to na sądach, a nie KRS, spoczywa zasadniczy ciężar zapewniania „wysokiej jakości wymiaru sprawiedliwości”, bo to sądy, nie zaś Rada, wymiar sprawiedliwości sprawują. Zadaniem Rady jest natomiast stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.