Opinia o zgodności z Konstytucją projektów ustaw: Prawo o ustroju sądów powszechnych, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o uregulowaniu skutków uchwał KRS przygotowanych przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA (15.1.2024 r.)
Wszystkie wskazane wyżej aspekty problemu wymagają przyjęcia jednego generalnego zastrzeżenia. Jakakolwiek – podejmowana na podstawie unormowań ustawowych – aktywność innego organu władzy publicznej (w tym także KRS), uzasadniana dążeniem do zapewnienia prawidłowej „administracji” wykonywania przez sądy działalności związanej z wymierzaniem sprawiedliwości oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej, nie może spowodować naruszenia podstawowej zasady konstytucyjnej, jaką jest niezawisłość sędziego (niezawisłość sądu – w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP). To właśnie niezawisłe wymierzanie sprawiedliwości musi bowiem pozostać sferą bezwzględnie chronioną przed pozasądową ingerencją, jakkolwiek byłaby ona nazywana i uzasadniana. Podkreślenie tego zastrzeżenia jest wielce pożądane nie tylko przy wskazaniu generalnej właściwości danego organu „pozasądowego” do podejmowania działań w zakresie zarządzania działalnością orzeczniczą sądów, ale także przy określaniu szczegółowych kompetencji, za pomocą których takie zarządzanie ma być realizowane; zwłaszcza zaś tych z nich, które z niezawisłością sędziowską pozostawać mogą w niebezpiecznie bliskiej relacji.
Przyjmując taką perspektywę pozycji ustrojowej sądów, wydaje się więc, że pierwszorzędne nie jest wcale ustalenie, który organ władzy publicznej – (w domyśle) inny, aniżeli organy zaliczone przez ustrojodawcę do władzy sądowniczej – zostaje ustawowo dopuszczony do wykonywania kompetencji w zakresie zarządzania administracyjną stroną ich działalności, ale precyzyjne określenie przedmiotu takiego zarządzania i skutków podejmowanych w ten sposób działań dla wspominanego już wyżej „jądra kompetencyjnego” funkcjonowania sądów powszechnych.
I w tym kontekście projekt może budzić wątpliwości.
Przede wszystkim, wywołuje je niejasność terminologiczna i zakresowa dotycząca wykreowanego w projektowanych ustawach zadania KRS. Analizowany w tym miejscu bliżej projekt PrUstrSądPow jednoznacznie przypisuje KRS zadania w zakresie zarządzania działalnością sądów powszechnych (zob. uzasadnienie, art. 6, 7 PrUstrSądPow). Z kolei w art. 2 projektu ustawy o KRS mowa już o zadaniu „zarządzania sądownictwem” (w domyśle – również sądami administracyjnymi, wojskowymi i SN?). W bardziej szczegółowym wyliczeniu zadań KRS mowa jest o „opracowywaniu propozycji rozwiązań dotyczących zarządzania sądownictwem” (art. 7 pkt 6), natomiast w przepisach szczegółowych, dotyczących konkretnych kompetencji KRS, oprócz sądów powszechnych, uwzględniane są niekiedy także sądy administracyjne (np. art. 65 czy 71 projektu ustawy o KRS). Wobec deklaracji zawartej w uzasadnieniu tego projektu, iż przyjęte w nim rozwiązania adresowane są przede wszystkim do sądów powszechnych, zaś wynikające z nich propozycje (np. dotyczące systemu ważenia spraw) mogłyby dopiero znaleźć też zastosowanie w odniesieniu do sądów administracyjnych i SN (s. 8 uzasadnienia), wywołuje to zamęt co do zakresu rzeczywistych zamierzeń Autorów. Niezależnie od tego, warto zauważyć, że pomyślna realizacja koncepcji zmiany „filozofii” zarządzania działalnością sądów powszechnych (skonkretyzowana już w projekcie PrUstrSądPow) istotnie postawi na porządku dziennym pytanie o perspektywy zarządzania działalnością innych sądów, zaktualizuje potrzebę pewnego ujednolicenia rozwiązań ustawowych w tym zakresie, a w kontekście sądów powszechnych rozwieje być może wątpliwości co do pewnej asymetrii rozwiązań (np. dotyczących zarządzania sądami powszechnymi przez sędziów administracyjnych, wchodzących w skład KRS, bez zapewnienia „wzajemnej” relacji w tym zakresie sędziów sądów powszechnych wobec działalności sądów administracyjnych).
Nie lada trudność wywołuje także jednoznaczne określenie przedmiotu proponowanego w projektach nowego zadania KRS. Autorzy projektów bardzo odżegnują się od skorzystania z określenia „nadzór administracyjny” – stosowanego w przepisach dotychczas obowiązujących, mającego swoje rozwinięcie doktrynalne i poddanego szczegółowej analizie w orzecznictwie (choćby w powołanych wyżej judykatach TK). Tego rodzaju „awersja” może się wydawać uzasadniona, zwłaszcza w związku z negatywną konotacją sposobu wykonywania tego nadzoru w ostatnich latach. Problem jednak w tym, że w miejsce obecnie obowiązującego określenia ustawowego „działalności administracyjnej” sądów (art. 8 obecnego PrUstrSądPow) oraz dostosowanych do elementów tej działalności form nadzoru (zob. zwłaszcza zróżnicowanie „nadzoru zewnętrznego” i „nadzoru wewnętrznego” w art. 9 i 9a obecnego PrUstrSądPow), zaproponowane zostało w miejsce tych pojęć ogólne określenie przedmiotu aktywności KRS w stosunku do działalności sądów powszechnych, które wydaje się mocno nieprecyzyjne, a w konsekwencji (przy odpowiedniej jego interpretacji) właściwie poszerzające dotychczasowy zakres dozwolonej ustawowo ingerencji w ich funkcjonowanie.
Autorzy projektu wskazują bowiem zasadniczo na dwa rodzaje aktywności KRS wobec sądów powszechnych. Pierwszym z nich jest „monitorowanie” (art. 6 – przypisane wspólnie KRS i prezesom sądów), drugim – organizacja działalności (art. 7 – zgodnie z którym KRS korzysta z domniemania kompetencji, a wyjątkowo uprawniony jest Minister Sprawiedliwości) sądów powszechnych. Tylko dla pierwszej z tych aktywności wyznaczona została też granica związana z poszanowaniem sfery niezawisłości (art. 6 § 4 projektu PrUstrSądPow).
Wątpliwości wywołuje już sam art. 6 projektu PrUstrSądPow. Skoro dozwolonym przedmiotem działań KRS w tym zakresie ma być działalność sądów związaną z wykonywaniem zadań, o których mowa w art. 1 PrUstrSądPow, to jednoznacznie kieruje to aktywność „nadzorczą” KRS w stronę wymierzania sprawiedliwości (oraz innych zadań sądów z zakresu ochrony prawnej), a więc w stronę bardzo „wrażliwą” na tego rodzaju oddziaływanie. Paradoksalnie aktywność ta poszerza się więc – i to literalnie w treści przepisów PrUstrSądPow – w stosunku do dotychczasowego pojęcia, dotyczącego dozwolonej aktywności Ministra Sprawiedliwości. Wobec zaś braku – choćby odpowiednika dotychczasowego art. 8 PrUstrSądPow – definicji działalności administracyjnej, która jednak ułatwiała wyznaczenie granic i ocenę dopuszczalności samych działań nadzorczych, niebezpieczeństwo ich przekroczenia wskutek ingerencji wzrasta. Jego źródłem może być również zawarte w projekcie wskazanie kryteriów owego monitorowania. Znajduje się wśród nich także „rzetelność”. Nasuwa się pytanie, czy jest to pojęcie samodzielne, mające jakąś własną treść ustalaną na użytek relacji między KRS a sądami, czy też nawiązuje ono do pojęcia z dotychczasowego języka prawnego, zastosowanego choćby w przepisach Konstytucji dotyczących Najwyższej Izby Kontroli (zob. art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Jeśli właściwa jest druga odpowiedź, to tym bardziej wzbudza ona obawy o zakres dopuszczalnego oddziaływania KRS, nawet w postaci „zetknięcia się” z aktywnością Sądu Najwyższego związaną z wykonywaniem nadzoru judykacyjnego. Pełna weryfikacja rzetelności działania sądów nie wydaje się bowiem możliwa bez wniknięcia w płaszczyznę merytoryczną, związaną z wymierzaniem sprawiedliwości i realizacją innych zadań z zakresu ochrony prawnej. Lektura przepisów projektu PrUstrSądPow budzi też pewną niejasność odnośnie do relacji, w jakiej monitorowanie pozostaje względem procedury ewaluacji. Z treści uzasadnienia projektu wynika, że ma być ona elementem „organizacji” działania sądów, ale z kolei jej przedmiotem staje się – podobnie, jak w przypadku monitorowania – całokształt działalności sądów powszechnych (art. 66 i n. Projektu PrUstrSądPow).