Opinia o zgodności z Konstytucją projektów ustaw: Prawo o ustroju sądów powszechnych, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz o uregulowaniu skutków uchwał KRS przygotowanych przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich IUSTITIA (15.1.2024 r.)

3. Uwagi dotyczące konstytucyjnej pozycji sądów w świetle projektów ustaw o KRS i PrUstrSądPow

W kontekście problemu ustrojowej pozycji sądów (przede wszystkim powszechnych, tych bowiem bezpośrednio – jak się wydaje – dotyczą projektowane akty prawne) ocenę proponowanych rozwiązań ustawowych poprzedzić warto kilkoma uwagami dotyczącymi konstytucyjnych wzorców, z którymi rozwiązania te pozostają w merytorycznym związku. Wzorce te wynikają zarówno z ogólnych zasad ustrojowych – art. 10 Konstytucji (władza sądownicza, jako jedna z „podzielonych i zrównoważonych” władz), art. 173 i 175 Konstytucji RP (władza sądownicza odrębna i niezależna, której organom [sądom] powierza ustrojodawca wymierzanie sprawiedliwości, stanowiące „jądro kompetencyjne” dla tej kategorii organów władzy publicznej), ale również z przepisów ustawy zasadniczej kształtujących status prawny jednostki, w tym przede wszystkim unormowań dotyczących prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), jako samodzielnego prawa podmiotowego, ale zarazem kluczowego środka ochrony innych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Z tych ostatnich bowiem bezpośrednio wynika określony standard sądu jako organu władzy publicznej spełniającego rudymentarne wymogi organu niezależnego, niezawisłego, właściwego, bezstronnego oraz działającego bez zbędnej zwłoki.

Należy pamiętać, że konstytucyjne zastrzeżenia niezależności i odrębności od innych władz (art. 173 Konstytucji RP) nie mają charakteru absolutnego, ich realizacja w przepisach ustawowych może uwzględniać pewien stopień zrelatywizowania do „otoczenia ustrojowego”, w którym funkcjonować mają sądy, ustalonego nie tylko przez same normy konstytucyjne (np. ustawowa podstawa organizacji i postępowania przed sądami; wyłączenia drogi stricte sądowej – np. TK w kontekście kontroli działalności partii politycznych; TS w kontekście odpowiedzialności karnej Prezydenta lub członków Rady Ministrów; nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego), ale również przez standard międzynarodowy (orzecznictwo TSUE, ETPC).

Ustrojowy status sądu w znacznej mierze wyznaczony jest oczywiście również zasadami odnoszącymi się do konstytucyjnej instytucji sędziego jako podmiotu, którego sytuacja prawna bezpośrednio ten status determinuje (przymioty niezawisłości i bezstronności). W tym też kontekście propozycje nowych rozwiązań muszą uwzględniać nie tylko wynikający z nich status sądu jako takiego, lecz także status sędziów wykonujących kompetencje orzecznicze i wymierzających w ten sposób sprawiedliwość (art. 175 Konstytucji RP). Oba te aspekty pozostają w ścisłej relacji, czego dowodem argumentacja wyrażona w wielu judykatach międzynarodowych, w której podnoszone zarzuty dotyczące statusu sędziego (np. w kontekście procedury jego powołania) bezpośrednio „przenoszą się” na ocenę sądu, jako organu władzy publicznej, który wskutek tych wad traci zdolność do wypełnienia konstytucyjnych (konwencyjnych, unijnych) standardów realizacji prawa do sądu (tak zwłaszcza w kontekście orzeczeń TSUE dotyczących „izb” Sądu Najwyższego).

Przechodząc do zasadniczego wątku tej części opinii, a więc zgodności proponowanych rozwiązań ze standardem konstytucyjnym, podkreślić trzeba, że koncentruje się on na aspekcie „sądowym” proponowanych regulacji (aspekt „sędziowski” uwzględniony jest pkt 1 niniejszej opinii), a ich przedmiotem są głównie unormowania projektu nowego PrUstrSądPow, a w części także ustawy o KRS.

Na wstępie generalnie trzeba zaaprobować koncepcję zmiany właściwości organu władzy publicznej w zakresie zarządzania i organizowania działalności sądów powszechnych. Za zbędne można uznać powtarzanie wielu zasadniczych zastrzeżeń dotyczących sposobu, w jaki organy władzy publicznej (przede wszystkim Minister Sprawiedliwości, ale poniekąd także powołani przez ten organ prezesi sądów) wykonywały swoje ustawowe kompetencje w tym zakresie. Stwierdzić można jedynie, że – niestety – ziściły się prawie wszystkie obawy i zastrzeżenia, które towarzyszyły stanowisku wyrażonemu w orzecznictwie TK, a sprowadzającemu się do „ostrożnej” (i „co do zasady”) aprobaty dla ustawowego mechanizmu wykonywania takiego nadzoru właśnie przez Ministra Sprawiedliwości (zob. wyroki K 45/07, K 31/12). Kolejne zmiany ustawowe, jak i późniejsza praktyka stosowania nadal obowiązujących przepisów, poszły jednak w kierunku dokładnie odwrotnym od tego, który w orzeczeniach tych wskazano jako konstytucyjnie dozwolony.

Powierzenie zatem zadania związanego z wykonywaniem nadzoru administracyjnego (stosując dotychczasową terminologię ustawy) nad sądami powszechnymi innemu organowi władzy publicznej należy uznać nie tylko za w pełni usprawiedliwione, ale – w realiach ustrojowych ostatnich lat – wręcz konieczne. Zasadnicza wątpliwość, jaka się tu pojawia, jest związana z pytaniem o konstytucyjną dopuszczalność powierzenia tego właśnie zadania Krajowej Radzie Sądownictwa (dalej: KRS).

Ewentualne wątpliwości ustrojowe mają bowiem wielorakie podłoże. Po pierwsze, pozytywnej kwalifikacji wymaga przyjęcie, że organ ten mieści się w dopuszczalnych granicach odstępstwa od wymogu „odrębności i niezależności” sądów (art. 173 Konstytucji RP). Sama konstrukcja nadzoru ograniczonego do sfery administrowania (zarządzania) działalnością sądów powszechnych nie wydaje się naruszać ram konstytucyjnych, w jakich organy te mają funkcjonować. W tym kontekście odwołać się można też do wskazanej wyżej linii orzeczniczej TK, w tym jej zakresie, w jakim odwołanie to „abstrahuje” od problemu organu właściwego do wykonywania tego rodzaju kompetencji nadzorczych. Po drugie, przyjęcie generalnego założenia powiązania zadań dotyczących „zarządzania” sądami powszechnymi właśnie z KRS, niewątpliwie łagodzi zastrzeżenia dotyczące wykonywania takiego nadzoru przez organ którejś z „władz politycznych”, za jakie uznać można organy legislatywy i egzekutywy. Pamiętać jednak trzeba, że zastosowanie zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej dotyczy niewątpliwie również relacji sądów do innych organów – szeroko rozumianej – władzy publicznej, które nie zaliczają się do żadnej z „klasycznych” władz wymienionych w art. 10 Konstytucji RP. Niewątpliwie kwalifikacja relacji, w jakiej pozostają one wówczas do sądów, musi uwzględniać ich specyfikę ustrojową; inne są też zapewne wówczas niebezpieczeństwa, związane z niedozwoloną konstytucyjnie ingerencją w wymaganą przez ustrojodawcę odrębność i niezależność sądów. Uznanie zatem właśnie KRS za organ właściwy do wykonywania zadań w sferze zarządzania (jak to konsekwentnie ujmuje się w uzasadnieniu projektu PrUstrSądPow) sądami powszechnymi bynajmniej nie przesądza jeszcze pozytywnej oceny ustrojowej skonstruowanej w ten sposób relacji między tym organem a sądami. Pamiętać jednak trzeba, że konstytucyjnie założony, „mieszany” skład personalny KRS, a zwłaszcza zasiadanie w niej (ponownie) Ministra Sprawiedliwości, posłów, senatorów i przedstawiciela Prezydenta RP (art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 Konstytucji RP), całkowicie zgłaszanych zastrzeżeń nie niwelują. Niewątpliwie jednak konstytucyjnie określone podstawowe zadanie KRS, jakim jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP), znacznie bardziej predestynuje ten organ (nawet przy uwzględnieniu politycznej „proweniencji” części jego członków) do wykonywania także kompetencji z zakresu zarządzania funkcjonowaniem sądów, o ile oczywiście to uwzględnienie tego właśnie zasadniczego zadania KRS towarzyszyć będzie także ich realizacji. Po trzecie, dodatkowa trudność towarzysząca ustawowemu regulowaniu problematyki zarządzania działalnością sądów powszechnych wynika z braku precyzyjnego konstytucyjnego wzorca, który pozwalałby na jednoznaczną ocenę dopuszczalności tego rodzaju (niewątpliwej) ingerencji, tak z uwagi na podmiot, który będzie jej dokonywał, jak i – przede wszystkim – przedmiot owego zarządzania, a w konsekwencji również środki prawne, za pomocą których będzie ono realizowane. O ile bowiem ustrojodawca wskazał na granice samodzielności orzeczniczej sędziów (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP), jak i ustalił właściwość Sądu Najwyższego do wykonywania nadzoru nad działalnością jurysdykcyjną sądów powszechnych (art. 183 Konstytucji RP), o tyle kwestia właściwości w sferze „nadzoru administracyjnego” nie znalazła w Konstytucji wyrazu w konkretnej i bezpośredniej regulacji normatywnej.