Nowy model urzędu sędziego. Uwagi na tle projektów ustaw przedstawionych przez SSP Iustitia
Struktura sądów, miejsce urzędowania sędziego
Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP strukturę sądownictwa stanowią Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Jednocześnie uregulowana w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego wymaga od ustawodawcy takiego ukształtowania struktury sądów, aby w każdej sprawie sądowej strona postępowania mogła zaskarżyć wyrok sądu I instancji do sądu instancyjnie wyższego. Struktura sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych musi być zatem zorganizowana w system co najmniej dwuszczeblowy, w którym istnieje hierarchia wyrażająca się w zdolności sądu wyższej instancji do narzucenia sądowi niższej instancji sposobu i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie22.
Jak podkreśla się w orzecznictwie TK „jeśli chodzi o status sędziów i wymaganie niezawisłości – Konstytucja jednolicie traktuje wszystkich sędziów i wszystkie sądy. Konstytucja nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że z uwagi na to, iż określone sądy rozpatrują sprawy o «mniejszym znaczeniu» niż sądy wyższego szczebla, można obniżyć w nich standardy wskazane w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Standardy te obejmują w równym stopniu sądy wszystkich szczebli i wszystkich instancji”23. Nie ma żadnych konstytucyjnych przesłanek uzasadniających przyjęcie, że hierarchia instancyjna sądów odnosząca się do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy może być rozciągana na inne sfery działalności sądów, w szczególności, by wynikało z niej jakiekolwiek podporządkowanie organów sądów niższego instancyjnie szczebla, organom sądów szczebla wyższego. Struktura hierarchiczna z dokonywanym w jej ramach awansem, charakterystyczna dla modelu idealnej biurokracji stworzonego przez Maxa Webera na początku XX w., zupełnie nie przystaje do struktury władzy sądowniczej, która powinna być oparta na samodzielności i niezależności działających w jej ramach sądów oraz niezawisłości sędziów. Jak wskazuje się w orzecznictwie ETPC niezależność sądów wymaga, aby poszczególni sędziowie byli wolni nie tylko od niepożądanych wpływów spoza wymiaru sprawiedliwości, lecz także od wewnątrz. Ta wewnętrzna niezależność sądów wymaga, aby byli oni wolni od dyrektyw lub nacisków ze strony innych sędziów lub osób pełniących obowiązki administracyjne w sądzie24. Należy pamiętać, że gwarancje niezawisłości sędziowskiej obejmują wszystkich sędziów, także funkcyjnych, a w związku z tym również przy realizacji zadań związanych z zapewnieniem odpowiednich warunków funkcjonowania sądu i jego organizacją, prezes sądu będący sędzią, nie powinien funkcjonować w strukturze hierarchicznej podległości. Dlatego też zasadnicze zastrzeżenia budzi pozostawienie w projekcie Iustitii dotychczasowych regulacji stanowiących o podległości prezesów sądów niższego szczebla instancyjnego, prezesom sądów szczebla wyższego np. w zakresie monitorowania urzędowania sądów (art. 49 § 4 ProjPrUSP), podejmowania środków służących zapewnieniu właściwego urzędowania sądu (art. 58 § 4 ProjPrUSP), czy zaleceń zmian podziału czynności (art. 77 § 2 i 4 ProjPrUSP). Należy podkreślić, że nie tylko brak jest przesłanek ustrojowych, ale też nie ma żadnych praktycznych względów przemawiających za tym, aby organy sądów wyższego szczebla instancyjnego miały jakiekolwiek kompetencje zarządcze w zakresie warunków i organizacji pracy czy obsady osobowej sądów niższego szczebla. Nie jest przecież tak, że o tym jak powinien być zorganizowany dany sąd wie lepiej prezes innego sądu.
Ponieważ Konstytucja jednolicie traktuje wszystkich sędziów i wszystkie sądy, słusznie przewidziano w projektach Iustitii jednolity urząd sędziego sądów powszechnych w miejsce dotychczasowego podziału na sędziów sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych. Nie budzi również zastrzeżeń odstąpienie od określenia miejsca urzędowania sędziego w akcie powołania i przyznanie kompetencji w tym zakresie KRS. Z art. 179 Konstytucji RP wynika jedynie, że akt powołania powinien określać wymieniony w tym przepisie rodzaj sądu (powszechny, administracyjny, wojskowy, SN) natomiast nie jest konieczne wskazywanie w akcie powołania konkretnego sądu, w którym sędzia będzie pełnił urząd. Powołanie następuje na czas nieoznaczony i zmiana siedziby sądu w trakcie pełnienia urzędu jest czymś naturalnym. Z uwagi na stanowiącą istotną gwarancję niezawisłości nieprzenoszalność sędziów (art. 180 Konstytucji RP) decyzja o wyznaczeniu nowego miejsca urzędowania (w drodze przeniesienia lub delegowania) podejmowana może być tylko na wniosek sędziego lub za jego zgodą i powinna należeć do KRS. Wobec wprowadzenia jednolitego urzędu sędziego sądów powszechnych nie ma przy tym żadnych powodów, aby przeniesienie sędziego do sądu wyższego szczebla instancyjnego traktować jako awans zawodowy czy finansowy. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu projektu Iustitii sędziowie „nie powinni koncentrować się na budowaniu pozycji w strukturach sądownictwa, lecz wszyscy na tych samych zasadach wykonywać swoje podstawowe zadanie polegające na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, do którego zostali jednakowo powołani”25. Co za tym idzie na żadnym etapie pełnienia urzędu sędzia nie powinien zabiegać o awans, a zmiana miejsca urzędowania sędziego na sąd wyższego rzędu instancyjnego powinna odbywać się na tych samych zasadach jak zmiana na sąd tego samego lub niższego rzędu. Zbędny jest przyjęty w projekcie Iustitii dualizm w obsadzaniu stanowisk w sądach okręgowych i apelacyjnych, w drodze zmiany miejsca urzędowania w przypadku sędziów lub w drodze powołania w przypadku kandydatów, którzy nie są sędziami (art. 125 i 126 ProjPrUSP). Uzasadnione jest by w sądach wyższego szczebla instancyjnego orzekali wyłącznie sędziowie z doświadczeniem zdobytym w sądach I instancji, a obsadzenie stanowisk w sądach wyższej instancji powinno następować wyłącznie w drodze przeniesienia sędziego przez KRS, ewentualnie poprzedzonego delegowaniem na czas określony. W przypadku złożenia kilku wniosków o przeniesienie do sądu wyższego rzędu, KRS dokonując wyboru, oprócz kryteriów branych pod uwagę przy przeniesieniu do sądu tego samego lub niższego rzędu, wskazanych w art. 137 ProjPrUSP (racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego, potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów, okoliczności wynikające z uzasadnienia poszczególnych wniosków), powinna uwzględniać również staż orzeczniczy w rozpoznawaniu spraw określonego rodzaju.
Wobec wprowadzenia jednolitego urzędu sędziego sądów powszechnych niekonsekwencją jest pozostawienie w projekcie Iustitii różnych stawek wynagrodzenia dla sędziów sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych (art. 169 ProjPrUSP). Należy zauważyć, że wynikające z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP prawo do wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego obejmuje wszystkich sędziów, a nie tylko sędziów określonego szczebla instancyjnego. Wysokość wynagrodzeń sędziów nie powinna być zatem w jakimkolwiek stopniu uzależniona od szczebla instancyjnego sądu, w którym pełnią urząd. Gdyby jednak okazało się, że na wolne stanowiska w sądach wyższego rzędu nie zgłasza się odpowiednia liczba sędziów, KRS powinna mieć możliwość przyznania dodatku do wynagrodzenia przewidzianego w art. 171 ProjPrUSP.
Projekt Iustitii przewiduje, tworzenie i znoszenie sądów w drodze ustawy (art. 2 § 2 ProjPrUSP), jednak bardziej racjonalne, a przy tym niezagrażające niezależności sądów byłoby przyznanie kompetencji w tym zakresie KRS. Rada powinna mieć bowiem całość kompetencji związanych z organizacją sądów, a więc tworzenie i znoszenie zarówno sądów, jak i wydziałów w sądach, określanie obszarów ich właściwości i zakresów rozpoznawanych spraw oraz obsadę kadrową sądów. Bardzo pomocna przy wykonywaniu tych zadań powinna być przewidziana w projekcie Iustitii jawna mapa dostępności ochrony prawnej udzielanej przez sądy (mapa sądownictwa powszechnego – art. 43 ProjPrUSP), zawierająca dane obrazujące rzeczywisty stan obciążenia pracą poszczególnych sądów.
Wprowadzenie jednolitego urzędu sędziego sądów powszechnych nie wymaga jednoczesnego odejścia od dotychczasowej trójszczeblowej struktury, w której sprawy I instancji trafiają bądź do sądu rejonowego bądź okręgowego i odpowiednio sprawy w II instancji do sądu okręgowego bądź apelacyjnego. Jakkolwiek bardziej racjonalna wydaje się struktura dwuszczeblowa oparta na podziale terytorialnym – sąd I instancji na poziomie powiatu, sąd II instancji – na poziomie województwa, z pozostawieniem innych, istniejących, jednostek jako wydziałów zamiejscowych, to jednak tak radykalnej zmiany nie należy przeprowadzać w obecnej, krytycznej wręcz sytuacji sądów, jeżeli chodzi o czas rozpoznawania spraw. Ostateczną strukturę sądów powinna określić KRS, która prowadząc na podstawie mapy sądownictwa powszechnego racjonalną politykę w zakresie tworzenia i znoszenia sądów, wydziałów w sądach oraz obsady kadrowej sądów, powinna stopniowo dążyć do zapewnienia równomiernej dostępności ochrony prawnej udzielanej przez sądy i jednocześnie równomiernego obciążenia sądów, a docelowo także do optymalnej, dwuszczeblowej struktury sądownictwa.