Konferencja „Kierunki reform sądownictwa w społecznych projektach ustaw Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA”, Senat RP, 25.4.2024 r.

Model zarządzania a standardy konstytucyjne

Z powyższych uwag wynika, że system zarządzania sądami musi być zmieniony z systemu zarządzonego przez Ministra Sprawiedliwości na inny. Jeśli zarządzanie ma zostać powierzone Krajowej Radzie Sądownictwa to konieczna jest jej przebudowa w granicach konstytucyjnych przy uwzględnieniu standardów międzynarodowych. Projekty ustaw zakładają, że organem zarządzającym sądownictwem, na dzień dzisiejszy sądownictwem powszechnym, będzie Krajowa Rada Sądownictwa. Proponowany model to model autonomii ograniczonej co do zarządzania sądami powszechnymi. Ograniczoność przejawia się w tym, że tylko część uprawnień z tego zakresu przynależy do Rady, a część z nich jest wykonywania przez organy sądu sądów oraz samorząd sędziowski, a znaczna część nadal pozostanie przy Ministrze Sprawiedliwości. Te kompetencje gwarantują realizację zasad podziału i równowagi władz, ale jednocześnie nie pozwalają na nadmierną ingerencję w funkcjonowanie władzy sądowniczej, co daje gwarancję jej odrębności i niezależności. Proponowane rozwiązania dotyczą kompetencji jedynie w odniesieniu do zarządzania sądownictwem powszechnym (a nie dotyczą np. sądownictwa administracyjnego poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi), a PrUstrSądP deleguje na Ministra Sprawiedliwości uprawnienie do wydawania w określonych przypadkach rozporządzeń wykonawczych regulujących działalność tego pionu sądownictwa.

W tym miejscu należy wskazać, że Konstytucja nie wyklucza zarządzania przez Krajową Radę Sądowniczą. Zgodnie z art. 10 i 173 Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną. Odrębność i niezależność, z jednej strony, podkreślona jest poprzez wprowadzenie konstytucyjnego organu Krajowej Rady Sądownictwa stojącej na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, z drugiej strony, wymaga odpowiedniego ukształtowania nie tylko zagadnienia niezależności indywidualnej, ale również organizacyjnej. Obowiązująca Konstytucja RP określa jedynie kształt ustrojowy Krajowej Rady Sądownictwa (art. 186–187 Konstytucji). Konstytucja nie określa wprost zadań/kompetencji określonych jako udział w zarządzaniu sądownictwem względem żadnego z organów konstytucyjnych. Stąd zachodzi potrzeba przeanalizowania tej koncepcji w kontekście ustawowego rozbudowywania kompetencji organu konstytucyjnego i określenia jego charakteru. Konstytucja nie określa organu właściwego do zarządzania sądownictwem, jak również administrowania szeroko pojętymi organami wymiaru sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już stwierdzał, że Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym, kolegialnym organem państwa, a jej zadania statuują ją w bezpośredniej bliskości władzy sądowniczej, co wynika z systematyki Konstytucji, konstytucyjnie określonego składu Rady i jej kompetencji. Przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa jest nawet traktowana jako „niezależny pozajudykacyjny organ władzy sądowniczej”¹⁸. Znalazło to również swoje odzwierciedlenie w wyroku Trybunału z 15.12.1999 r.¹⁹, w którym Trybunał stwierdził, że KRS jest swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą²⁰. Trybunał podkreślał również to, że Rada – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów²¹. Systematyka Konstytucji nakazuje, aby uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa były traktowane całościowo, natomiast kwestia stania na straży nie może ograniczać się jedynie do monopolu w zakresie opiniowania nominacji sędziowskich, czy też projektów przepisów w zakresie określonym przez art. 186 ust. 1 Konstytucji, ale innych kwestii²². Kolejno w wyroku z 28.11.2007 r., K 39/07²³ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro kompetencje KRS w kwestiach dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów mają konstytucyjne zakotwiczenie, to ustawodawca zwykły ma prawo jedynie w konstytucyjnych granicach je doprecyzować. Biorąc pod uwagę dewastację sądownictwa dokonaną w latach 2018–2023 pojęcie „stania na straży”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, nie może obejmować wyłącznie czuwania nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym²⁴, ale musi zawierać także aktywne działanie w celu zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziów ramach realizacji przez nich podstawowej funkcji, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości i stosowania prawa w konkretnych sprawach. W okresie kilkunastu lat od dnia wejścia w życie Konstytucji wiele miejsca poświęcono funkcjom, zadaniom oraz kompetencjom Rady, a co z tym związane, sposobu realizacji jej podstawowej funkcji z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP²⁵. W piśmiennictwie zwracano uwagę, że stanie na straży niezależności i niezawisłości może wymagać podejmowania działań, które nie mieszczą się w pojęciu wymiaru sprawiedliwości – np. działań z zakresu administracji publicznej czy prawotwórstwa²⁶. Zakres kompetencji wynikających z art. 179 i 186 ust. 2 Konstytucji RP nie był stały, a jego zmiany odzwierciedlały przemiany wewnętrzne w Polsce, jak i w otoczeniu (Europa). Co więcej, w piśmiennictwie podkreśla się, z art. 187 Konstytucji RP wynika, że ustawodawca zwykły może powierzyć Radzie inne kompetencje. Jest to swoisty nakaz optymalizacyjny²⁷. Z Konstytucji wprost bowiem wynika, że kompetencja expressis verbis w niej wyrażone nie są wystarczające do stania na straży niezależności i niezawisłości, a zatem konieczne jest ich ustawowe rozszerzenie²⁸. Wprost stwierdzono, że wyposażenie KRS w określone kompetencje może prowadzić m.in. do ograniczenia kompetencji ministra sprawiedliwości. Dyrektywy w tym zakresie są dwie: po pierwsze, kompetencje ma służyć niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Po drugie, realizacja nakazu optymalizacyjnego powinna polegać na wyposażeniu KRS w jak najszersze kompetencje²⁹. Społeczny projekt precyzując dotychczasowe i formułując nowe zadania Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury realizuje to w art. 7 i 8 projektu.

Podkreślić należy, iż Konstytucja nigdzie nie zawiera regulacji wprost przyznającej konkretne zadania i związane z tym kompetencję na rzecz Rady Ministrów. Zatem regulacja art. 146 ust. 2 Konstytucji RP nie może stanowić przeciwskazania do przyjęcia proponowanego modelu. Rada Ministrów jest uprawniona do podejmowania działań i realizacji zadań na podstawie tego przepisu jedynie wówczas, gdy ustawodawca wskazanej w nim „sprawy” nie przekaże innemu, konkretnemu organowi. Samo ustawowe przekazanie nie może oznaczać, że została ona odebrana Radzie Ministrów. Nie można przecież odebrać czegoś co nie zostało przekazane. Jak wskazano w opiniach oceniając możliwość rozbudowy kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa należy natomiast brać pod uwagę jej status jako organu konstytucyjnego, który jest powiązany z władzą sądowniczą i przez to najbardziej predestynowany do zarządzania sądownictwem. Rada – jak żaden inny konstytucyjny organ państwa – jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jak wynika z rozważań powyżej przepisy art. 187 ust. 4 oraz art. 183 ust. 2 Konstytucji RP stanowią wystarczającą podstawę do zamiany roli Rady, mając na uwadze, że jej nowe działania będą miały na celu zabezpieczenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Poza tym uwzględniając doświadczenia lat 2018–2023 i postępującą w tym czasie dewastację sądownictwa, pojęcie „stania na straży”, o którym mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, nie może obejmować wyłącznie retroaktywnego czuwania nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów, ale musi zawierać także przymus aktywnego działania Rady w celu zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Ponadto istotne znaczenie ma dookreślenie pojęcia niezależności sądów i niezawisłości sędziów w tym kontekście. W ujęciu indywidualnym w pojęciu niezawisłości mieszczą się nominacje sędziowskie, ścieżka zawodowa sędziów, systemy i postępowania dyscyplinarne, czy status sędziego. W ujęciu organizacyjnym gwarancje niezależności władzy sądowniczej obejmują nie tylko strukturę i organizację sądów, ale także aspekt instytucjonalny, wynikający z przyjętego modelu zarządzania sądami.