Konferencja „Kierunki reform sądownictwa w społecznych projektach ustaw Stowarzyszenia Sędziów Polskich IUSTITIA”, Senat RP, 25.4.2024 r.
Po co jest zarządzanie sądownictwem?
W ten sposób dochodzimy do istoty problemu. W naszym systemie prawnym dotąd funkcjonował model nadzoru nad sądownictwem wywodzący z XIX w. monarchii absolutnej i mający zakorzenienie w tym, że to władza wykonawcza nadzoruje (zarządza) sądownictwem. Koncepcja ta oparta była na założeniu, że władza sądownicza nie ma samodzielnej legitymacji i niejako jej legitymacja delegowana od władzy wykonawczej. Zarządzanie sądownictwem w tej koncepcji potrzebne było do sprawnego funkcjonowania państwa. Na kanwie tej koncepcji zapadły orzeczenia TK z 15.1.2009r.6, i z 7.11.20137, gdzie Trybunał stwierdził, że samo powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sadów nie jest sprzeczne z zasadą podziału władz i niezależnością władzy sądowniczej. Rozstrzygnięcia te są dość mocno krytykowane w piśmiennictwie8.
Rozwój demokracji spowodował w XX i XXI w. poszukiwanie nowych modeli i instytucji, które mogłyby zarządzać sądownictwem w sposób gwarantujący prawo do sądu. Powiązane było to z rozwojem prawa do sądu, emancypacją pojęć niezawisłości i niezależności sędziowskiej, odpowiedzialnością sędziów, zwłaszcza wobec społeczeństwa oraz poszukiwaniem nowych metod polepszenia efektywności sądownictwa9. W Europie Zachodniej poszukiwano nowego modelu zarządzania wymiarem sprawiedliwości związane było z szukaniem bardziej „biznesowej” skutecznej opcji. Z kolei w Europie Środkowo-Wschodniej (gdy organem zarządzającym sądownictwem było Ministerstwo Sprawiedliwości) często sądownictwo było tak zorganizowane i zarządzane, że było odarte z niezawisłości, było niesprawne i nieefektywne, więc szukano jak zrealizować rzeczywiste prawo do niezawisłego sądu wolnego od nacisków politycznych. Ostatnie lata przyniosło w tym zakresie całkowitą zmianę paradygmatu. Wymiar sprawiedliwości ma być tak zarządzany, aby możliwa była realizacja prawa do sądu. Nowy paradygmat sądu ustanowiony przez Trybunał Sprawiedliwości zakłada istnienie sądu wyposażonego we władzę jurysdykcyjną jako gwaranta realizacji prawa do sądu, co jest możliwe jedynie przed sądem dającym gwarancję niezależności i zarządzanym w taki sposób, że to daje takie gwarancje. Aktualnie w Europie, m.in. dzięki orzecznictwu sądów europejskich, ale przede wszystkim obywatelom władza sądownicza coraz bardziej zyskuje samodzielną legitymację, a w piśmiennictwie podkreśla się, że w kontekście zasady trójpodziału władz – sądy europejskie są niejako „ostatnią instancją”10. Jest to spójne z konstrukcją prawa do sądu stanowiącego nie tylko uprawnienie samo w sobie, ale przede wszystkim środek ochrony wszystkich pozostałych praw podmiotowych. Wymiar sprawiedliwości służy realizacji prawa do sądu. Prawa obywateli muszą być respektowane, aby demokracja mogła funkcjonować w sposób prawidłowy. System zarządzania sądownictwem musi realizować oba aspekty, aby demokracja była zachowana. Aby zrealizować ten paradygmat konieczne jest odejście od XIX wiecznego sposobu zarządzania sądownictwem i stworzenie nowego modelu. Nadzór administracyjny Ministra Sprawiedliwości nad sądami musi być zastąpiony przez stworzenie nowoczesnego systemu zarządzanie sądami. Społeczny projekt ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom i wprowadza pojęcie zarządzania sądownictwem i wraz z nowoczesnym systemem11.
Modele zarządzania sądownictwem
W piśmiennictwie wyróżnia się trzy modele administracji wymiarem sprawiedliwości, które występują w Europie (models of court administration):
1) model zarządzania przez Ministra Sprawiedliwości;
2) model zarządzania prze Krajową Radę Sądownictwa;
3) model zarządzania przez administrację sądową12.
Od tych ogólnych modeli często występują określone modyfikacje, mające określone uwarunkowania historyczne, jak np. w niektórych krajach Ameryki Południowej zarządzanie w pewnym zakresie przez Sąd Najwyższy, który związany jest z wpływem tej instytucji na karierę sędziowską13, czy znaczenie dyrektorów sądów w Izraelu (przed ostatnią nowelizacją, która miała miejsce również w Izraelu)14.
Ostatnio w piśmiennictwie zaproponowano15 nową klasyfikację i przyjęcie trzech rozwiązań modelowych zarządzania wymiarem sprawiedliwości:
1) modelu zarządzania wymiarem sprawiedliwości przez władzę polityczną (władza ustawodawcza i wykonawcza);
2) mieszany model zarządzania wymiarem sprawiedliwości przez władzę polityczną oraz władzę sądowniczą;
3) model zarządzania wymiarem sprawiedliwości przez władzą sądowniczą.
Nie wchodząc w tym miejscu w szczegółową analizę wszystkich modeli omówiony zostanie wyłącznie trzeci model zarządzania sądownictwem przez władzę sądowniczą. Może on występować w dwóch submodelach. Pierwszy submodel zakłada zarządzanie sądownictwem w przeważającej mierze przez Krajową Radę Sądowniczą, ale przy udziale organów samorządu sędziowskiego oraz prezesów sądów. W modelu tym istotne kompetencje są niejako podzielone pomiędzy Krajową Radę Sądownictwa, a prezesów sądów oraz samorząd sędziowski. Drugi submodel to model zarządzania sądownictwem przez Krajową Radę Sądownictwa. Założeniem tego modelu jest to, że kompetencje zarządcze są skupione wyłącznie w silnych i niezależnych Radach. Rady te przede wszystkim stoją na straży niezależności i niezawisłości sędziów, ale także decydują o karierach sędziowskich, czy mogą administrować sądownictwem, decydować o finansach, organizować judicial map, a nawet decydować w przedmiocie postępowań dyscyplinarnych. Wydaje się, że najbardziej pożądany jest jeden ze wskazanych submodeli. Zaletą takiego rozwiązania przy prawidłowym ukształtowaniu składu Rady, jest brak upolitycznienia sądownictwa i brak represji ze strony władzy politycznej, co zwiększa stopień niezależności i niezawisłości. Poważnym wyzwaniem jest w tym modelu prawidłowe zagadnienie ukształtowania odpowiedzialności i rozliczalności sędziów. Odpowiedzią jest skonstruowanie tego modelu w taki sposób, aby mógł zostać określony jako tzw. responsive (or consumer-oriented) model16. Wydaje się, że jest to możliwe poprzez prawidłowe ukształtowanie odpowiedzialności Rady i jej członków oraz stworzenie systemu obowiązków informacyjnych względem społeczeństwa oraz zapewnienie pełnej transparentności działań Rady i całego systemu zarządzania. Oznacza to, że Rada powinna działać w warunkach pełnej transparentności i efektywności. Do utworzenia takiego społecznie odpowiedzialnego i akceptowalnego modelu pożądane utworzenie przy Radach swoistych ciał, jak Rady Społeczne, które mogą pełnić role doradcze, czy też rozbudowanie funkcji informacyjnych i sprawozdawczych. Możliwe jest także powołanie takich instytucji jak Rzecznik Krajowej Rady Sądownictwa czy Rzecznik Sądownictwa w ogólności.
Konkludując punktem wyjścia jest przyjęcie jednego ze wskazanych modeli i określenie podmiotu, który może zarządzać sądownictwem. W świetle standardów europejskich i ostatnich doświadczeń wydaje się, że najbardziej predystynowana do tego jest Krajowa Rada Sądownictwa17. Istnieją jednak pewne warunki podstawowe w tym zakresie. Fundamentalna jest apolityczność w zarządzaniu, co powinno być zagwarantowane przez ukształtowanie składu Krajowej Rady Sądownictwa w sposób zgodny z Konstytucją oraz poprzez wprowadzenie mechanizmów współpracy pomiędzy władzami w zarządzaniu sądownictwem. Skuteczność gwarantować będzie wprowadzenie nowych mechanizmów zarządzania takich jak: system ważenia spraw, czy mapa dostępności sądownictwa powszechnego, a całe zarządzanie musi być podporządkowane nowym zasadom efektywności i transparentności. Prawa obywateli muszą być priorytetowe, tak jak i realizacja prawa do sądu. Stąd też konieczna jest kontrola obywatelska działań Rady.