Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wobec kryzysu praworządności w Polsce – cz. 1
Konsekwencje wyroku Xero Flor
Ocena Trybunału Konstytucyjnego jako niespełniającego kryteriów sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 6 Konwencji zaprezentowana w sprawie XERO FLOR przeciwko Polsce została powtórzona w wyroku ETPCz z 21.7.2022 r. (ostateczny od 14.11.2022 r.), jaki zapadł w sprawie BIELIŃSKI i in. przeciwko Polsce, skarga nr 48762/1927.
W sprawie tej Trybunał rozpatrywał problematykę związaną z dokonanym w 2017 r. obniżeniem uposażeń emerytalnych funkcjonariuszy służb mundurowych. Skarżący złożył odwołania od decyzji do organu rentowego obniżających w sposób drastyczny jego uposażenie emerytalne, a odwołania te trafiły do Sądu Okręgowego w Warszawie, a 27.2.2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa P 4/18) i zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Pierwsza rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym została wyznaczona na 17.3.2020 r., termin rozprawy kilkukrotnie odraczano. 20.10.2020 r. ogłoszenie wyroku zostało odroczone. Od tego czasu Trybunał Konstytucyjny nie podjął żadnej decyzji. Wykorzystując środki procesowe Janusz Bieliński doprowadził jednak do tego, że jego sprawa rentowa została rozpoznana przez Sąd Okręgowy w Warszawie bez oczekiwania na wyrok TK. Sąd odwoławczy w dniu 7.5.2021 r., dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjnej zaskarżonej decyzji, wydał wyrok, na mocy którego zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił, że wysokość świadczeń wnioskodawcy powinna być równa kwocie wypłaconej mu przed dniem 1.102017 r. Na tym tle Skarżący 11.9.2019 r. złożył skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i popierał ją przez cały okres trwania postępowania, podnosząc, iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, a ściślej do naruszenia prawa Skarżącego do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie oraz naruszenia jego prawa do Sądu oraz naruszenia art. 13 Konwencji, jako że odebrano mu prawo do skutecznego środka odwoławczego.
Finalnie Trybunał stwierdził, iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w zakresie, w jakim Skarżącego pozbawiono prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie i do naruszenia art. 13 Konwencji. Rozpatrując zagadnienie związane z rozpoznaniem sprawy w rozsądnym terminie, Trybunał wziął pod uwagę, iż okres rozpatrywany na podstawie art. 6 ust. 1 rozpoczął się 28.8.2017 r., kiedy skarżący wniósł odwołanie od decyzji zmniejszających jego świadczenia i zakończył się 21.9.2021 r., w którym sąd apelacyjny wydał prawomocny wyrok w sprawie skarżącego. W związku z tym, jak podkreślił Trybunał, sprawa trwała 4 lata i 25 dni w sądach dwóch instancji. Trybunał stwierdził, że postępowanie w sprawie Skarżącego przekroczyło wymóg „rozsądnego terminu”. Co ważne w tym miejscu, w odniesieniu do relacji między długością postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym a okresem rozpoznania sprawy przez Sądem Okręgowym w Warszawie, Trybunał zauważył, że czas trwania postępowania w dużej mierze wynikał z długości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego wynik może mógł decydujące znaczenie dla rozpatrzenia odwołań, takich jak wniosek skarżącego. Trybunał zauważył jednak, że istnieją wątpliwości co do tego, czy Trybunał Konstytucyjny jest sądem ustanowionym ustawą. Tym samym sądy okręgowe rozpoznające sprawy z odwołań od decyzji organów rentowych miały podstawy ku temu, aby zastosować Konstytucję wprost, na co zwrócił uwagę sąd Apelacyjny w Warszawie uchylając decyzję o zawieszeniu postępowania w sprawie Janusza Bielińskiego. W tym zakresie orzeczenie Trybunału w Strasburgu należy odczytywać z odwołaniem do wyroku ETPCz z 7.5.2021 r. w sprawie Xero Flor Sp. z o.o. przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18). W odniesieniu do naruszenia art. 13 Konwencji – Trybunał wskazał, że należy mieć na względzie, iż ogólna długość trwania postępowania w sprawie Janusza Bielińskiego w przeważającej mierze obejmowała okres zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym. W polskim systemie prawnym nie istnieje przy tym środek prawny umożliwiający kwestionowanie długości okresu, jaki zajmuje rozpoznanie sprawy, w której postępowanie sądowe pozostaje zawieszone do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Dlatego też w szczególnych okolicznościach analizowanej sprawy, gdzie długość postępowania była zależna w znacznym stopniu od rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Skarżący nie dysponował efektywnym środkiem, który pozwoliłby mu na uzyskanie zadośćuczynienia za naruszenie Konwencji przez władze krajowe.
Z dotąd zapadłych w Strasburgu orzeczeń odnoszących się do Trybunału Konstytucyjnego należy wywieść dość jednoznaczne wnioski, że po pierwsze – Trybunał Konstytucyjny w obsadzie sędziów dublerów nie jest sądem ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 Konwencji, a po drugie – stosowanie rozproszonej kontroli konstytucyjnej przez sądy powszechne zapewnia zachowanie prawa obywatela do Sądu i jest skutecznym narzędziem przeciwdziałającym naruszeniu prawa strony do sądu w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.
Skrócenie kadencji członków KRS
i deformacja procesu wyboru członków KRS
Strasburg dość szybko zajął się także oceną zgodności z zasadami konwencyjnymi zmian dokonanych w Krajowej Radzie Sądownictwa będącej wszakże organem uczestniczącym w procesie powołania sędziów.
W dwóch sprawach: Grzęda przeciwko Polsce28 i Żurek przeciwko Polsce29 Trybunał w istocie potwierdził niedopuszczalność arbitralnego usunięcia w 2018 r. wszystkich 15 sędziów – członków KRS, wybranych zgodnie z Konstytucją, i napiętnował Państwo Polskie za niezapewnienie im żadnej możliwości zakwestionowania tego – oczywiście bezzasadnego – skrócenia kadencji. Strasburg stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z brakiem kontroli sądowej przedwczesnego wygaszenia ex lege – po nowelizacji ustawy – mandatu członka Krajowej Rady Sądownictwa będącego urzędującym sędzią NSA oraz urzędującym sędzią sądu powszechnego. Trybunał podkreślił, że niezawisłość sędziowska powinna być rozumiana w sposób całościowy i mieć zastosowanie nie tylko do funkcji orzeczniczej sędziów, ale także do innych urzędowych funkcji sądowych, stąd też nieodzowną jest konieczność ochrony niezależności Krajowej Rady Sądownictwa od władzy wykonawczej i ustawodawczej w celu zagwarantowania prawidłowości procesu powoływania sędziów.
W obu tych sprawach IUSTITIA działała jako amicus curiae. W pisemnych stanowiskach zaprezentowanych w obu wymienionych sprawach IUSTITIA przedstawiła analizę znaczenia Krajowej Rady Sądownictwa dla gwarancji bezstronności i niezawisłości sędziów z perspektywy historii Krajowej Rady Sądownictwa. IUSTITIA zaprezentowała też szczegółowo w swoich pisemnych obserwacjach złożonych w obu sprawach mechanizm zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, w tym zakończenie kadencji sędziów wcześniej wybranych do KRS, poprzez który doprowadzono do naruszenia zasady trójpodziału władzy oraz zaburzenia równowagi między organami władzy sądowniczej, wykonawczej i ustawodawczej. W opinii Stowarzyszenia jako strony trzeciej konsekwencje zmian legislacyjnych w ustroju Krajowej Rady Sądownictwa przyjętych przez polski parlament w odniesieniu do KRS jawią się jako bardzo poważne. Poprzez przedwczesne zakończenie kadencji sędziów-członków KRS, a następnie wybór nowych członków, organy władzy ustawodawczej i wykonawczej przyznały sobie decydujący wpływ na obsadzenie organu, którego konstytucyjną rolą jest przecież ni mniej ni więcej tylko ochrona niezależności sądownictwa od tych właśnie władz politycznych. Dlatego też w swoim stanowisku IUSTITIA wskazywała, że przyjęte rozwiązania uczyniły misję KRS w odniesieniu do stania na straży niezależności sądownictwa w istocie niewykonalną, a nowo obsadzona KRS nie chroni w żaden sposób niezawisłości sądów, jak też nie jest w stanie zagwarantować prawidłowości obsługi procesu nominacyjnego sędziów.
Warto zauważyć, że w wyroku z 15.3.2022 r. w sprawie Grzęda przeciwko Polsce Wielka Izba Trybunału podkreśliła, że praworządność – jedna z fundamentalnych zasad społeczeństwa demokratycznego – jest nierozerwalnie związana ze wszystkimi artykułami Konwencji (zob. m.in. wyrok w sprawie Amuur przeciwko Francji, 25.6.1996 r., § 50, Zbiór Wyroków i Decyzji 1996-III; wyrok Iatridis przeciwko Grecji [WI], nr 31107/96, § 58, ETPC 1999-II; oraz wyrok Baka przeciwko Węgrom, cyt. powyżej, § 117). Strasburg zaznaczył, że prawo do rzetelnego procesu sądowego z art. 6 ust. 1 Konwencji należy interpretować w świetle preambuły Konwencji, która w odpowiednim fragmencie stanowi, że zasada praworządności jest częścią wspólnego dziedzictwa Układających się Stron (zob. wyrok w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson, cyt. powyżej, § 237). Arbitralność pociąga za sobą zaprzeczenie rządów prawa (zob. wyrok w sprawie Al-Dulimi i Montana Management Inc., § 145) i nie może być tolerowana w odniesieniu do praw procesowych w większym stopniu niż w odniesieniu do praw materialnych (zob. wyrok z 15.10.2020 r. w sprawie Muhammad i Muhammad przeciwko Rumunii [WI], nr 80982/12, § 118). W tym sensie Konwencja jest zasadniczo instrumentem praworządności. Trybunał zaznaczył, że wszystkie strony konwencji powinny przestrzegać standardów praworządności i respektować swoje zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego, w tym zobowiązania, które dobrowolnie podjęły ratyfikując Konwencję. Zasada, że państwa muszą przestrzegać swoich zobowiązań międzynarodowych, jest od dawna zakorzeniona w prawie międzynarodowym; w szczególności „państwo nie może powoływać się wobec innego państwa na własną konstytucję w celu uchylenia się od zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa międzynarodowego lub obowiązujących traktatów”. Trybunał zauważył, że zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów państwo nie może powoływać się na swoje prawo wewnętrzne, w tym na konstytucję, dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego (zob. art. 27 Konwencji wiedeńskiej).