Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wobec kryzysu praworządności w Polsce – cz. 1

(inne teksty tego autora)

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji, Trybunał wskazał, że powody leżące u podstaw zawieszenia skarżącego w obowiązkach orzeczniczych były związane z wykonywaniem przez niego obowiązków zawodowych i pozornie nie miały żadnego związku z jego życiem prywatnym, a jednak w to życie prywatne bardzo mocno zaingerowały. Sąd przyjął w tym zakresie podejście oparte na konsekwencjach: biorąc pod uwagę charakter i czas trwania różnych negatywnych skutków wynikających z zawieszenia skarżącego, zarzucany środek wpłynął w bardzo znaczącym stopniu na jego życie prywatne, wchodząc zatem w zakres stosowania art. 8 Konwencji. Zarzucane Skarżącemu uchybienie dyscyplinarne było tak sformułowane, że w wyniku ustaleń Izby Dyscyplinarnej mógł on zostać uznany za niegodnego pełnienia funkcji sędziowskiej. Sprawy sędziego Juszczyszyna nie rozpoznano przy tym co do istoty, a w toku postępowania utrzymywano przez ponad dwa lata jego zawieszenie, w wyniku czego nie mógł on wykonywać obowiązków sędziowskich, stanowiących jego podstawową rolę zawodową. Decyzja o zawieszeniu sędziego wydana została przy tym przez organ, który nie spełniał wymogów „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego przez prawo”, a zatem przez organ, który nie mógł być uważany za „sąd” w rozumieniu Konwencji. Tym samym środek ten nie mógł być uznany za zgodny z prawem w rozumieniu art. 8 Konwencji. Nie wprowadzono przy tym żadnych wymaganych gwarancji proceduralnych, aby zapobiec arbitralnemu stosowaniu właściwego prawa materialnego (§ 265–270 wyroku). ETPCz zwrócił także uwagę i na to, że Izba Dyscyplinarna w swoim orzeczeniu odwoławczym uznała fakt wydania przez Sędziego Juszczyszyna decyzji procesowej za zachowanie naruszające godność urzędu sędziego, argumentując, że decyzja ta została wydana z „oczywistym i rażącym naruszeniem prawa”. Takie podejście nie zostało wcale zaprezentowane przez I instancję ID, bo w decyzji pierwszoinstancyjnej nie odnoszono się w ogóle do oceny decyzji procesowej Skarżącego. Fakt, że takie stwierdzenia pojawiły się dopiero w orzeczeniu drugoinstancyjnym, zdaniem Trybunału, był uderzający i wskazywał na brak przewidywalności tego organu. Tymczasem, jak wskazał Trybunał, nałożenie odpowiedzialności dyscyplinarnej w związku z wydaniem orzeczenia sądowego należy postrzegać jako środek wyjątkowy i powinien on podlegać wykładni zawężającej w świetle zasady niezawisłości sędziowskiej. Trybunał powołał się w tym zakresie na zalecenie CM/Rec (2010)12 skierowane przez Komitet Ministrów Rady Europy do państw członkowskich, zgodnie z którym wykładnia prawa przez sędziów nie powinna prowadzić do odpowiedzialności cywilnej lub dyscyplinarnej, z wyjątkiem przypadków złej woli i rażącego niedbalstwa (§ 276–277 wyroku). Ponadto Trybunał dostrzegł wspólny wątek łączący wymogi instytucjonalne art. 6 ust. 1, tj. „niezawisłości”, „bezstronności” i „sądu ustanowionego przez prawo”, wskazując, że ich wspólnym celem jest ustanowienie gwarancji przestrzegania podstawowych zasad państwa prawa i trójpodziału władz. Konieczność utrzymania zaufania publicznego do sądownictwa i ochrony jego niezależności w stosunku do innych władz leży u podstaw każdego z tych wymogów (§ 278 wyroku). Analizowane w tym kontekście nic nie wskazywało na to, że postanowienie skarżącego było motywowane innym powodem niż konieczność oceny zgodności z ww. wymogami instytucjonalnymi art. 6 ust. 1 Konwencji. Jego działanie nie stanowiło również złej woli ani rażącego niedbalstwa. Trybunał przywiązywał również dużą wagę do ustaleń TSUE zaprezentowanych w wyroku z 15.7.2021 r. w sprawie Komisja przeciwko Polsce (reżim dyscyplinarny dla sędziów), zgodnie z którymi Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, m.in. „dopuszczając do zakwalifikowania treści orzeczeń sądowych jako przewinienia dyscyplinarnego z udziałem sędziów sądów powszechnych, powołując się na art. 107 ust. 1 ustawy z 2001 r.”. Podsumowując, Trybunał w Strasburgu orzekł, iż wykładnia i zastosowanie odpowiedniego przepisu przez Izbę Dyscyplinarną były oczywiście nieracjonalne, a zatem skarżący nie mógł przewidzieć, że wydanie jego postanowienia mogło doprowadzić do jego zawieszenia. W tych okolicznościach warunek przewidywalności nie został spełniony (§ 280 wyroku).

Trybunał zajął się także zarzutem naruszenia art. 18 Konwencji w związku z art. 8 Konwencji. W tym ujęciu orzeczenie w sprawie Juszczyn przeciwko Polsce ma charakter precedensowy i plasuje tę sprawę w gronie tzw. key cases (spraw kluczowych). Skarżący twierdził bowiem, że jego zawieszenie miało ukryty cel, jakim było ukaranie go i zniechęcenie go do weryfikacji legalności powołania sędziów nominowanych w ramach procedury upolitycznionej. Trybunał był – jak się zdaje – gotów przyjąć, że zawieszenie skarżącego było zgodne z jednym z uzasadnionych celów, na które powoływał się w tym zakresie rząd, a mianowicie – z ochroną praw i wolności innych osób. Z punktu widzenia art. 18 zobligowany był jednak zbadać, czy decyzja o zawieszeniu miała również jakiś ukryty cel, a jeśli tak, to czy ten ukryty cel był dominującym celem ograniczenia prawa skarżącego do poszanowania jego życia prywatnego. Tę kwestię Trybunał poddał naprawdę szczegółowej analizie (§ 306–338 wyroku). Na wstępie Trybunał odniósł się do ogólnego kontekstu dotyczącego reorganizacji sądownictwa w Polsce, powołując się na ustalenia odnotowane wcześniej w wyroku w sprawie Grzęda (§ 322–323 wyroku). ETPCz zauważył jednak, że w wyniku kolejnych reform sądownictwo – które powinno być, co do zasady, autonomiczną gałęzią władzy państwowej – zostało narażone na dalsze ingerencje władzy wykonawczej i ustawodawczej, a tym samym znacznie osłabione: egzekutywa i legislatywa mogły uzyskać decydujący wpływ na skład KRS, co z kolei umożliwiło tym uprawnieniom bezpośrednią lub pośrednią ingerencję w procedurę powoływania sędziów; władza wykonawcza uzyskała też konkretne narzędzia pozwalające na oddziaływanie na zdolności orzecznicze sędziów i mogące wywołać efekt mrożący. Co się tyczy indywidualnej sytuacji Skarżącego, jego zawieszenie było zwieńczeniem szeregu środków podjętych przez Ministra Sprawiedliwości lub osoby przez niego wyznaczone. Minister ten wygłosił również publiczne oświadczenia, z których wynikało, że zarządzenie Skarżącego było równoznaczne z „anarchizacją polskiego sądownictwa i przekroczeniem uprawnień sędziowskich”. Główną podstawą zawieszenia skarżącego przez Izbę Dyscyplinarną było obciążenie dyscyplinarne związane z wydaniem postanowienia. Jednak, jak już ustalono, wykładnia i zastosowanie właściwego przepisu były oczywiście nieracjonalne i nie spełniały przesłanki przewidywalności, a w postanowieniu skarżącego nie można było dostrzec ani złej woli, ani rażącego niedbalstwa. Ponadto Izba Dyscyplinarna zignorowała orzeczenia TSUE i Sądu Najwyższego, które dokonały zasadniczych ustaleń co do braku niezależności nowej KRS i statusu sędziów powoływanych na jej rekomendacje. Władze, w tym Izba Dyscyplinarna, były zdeterminowane, aby wykazać, że zakwestionowanie statusu sędziów powołanych z udziałem KRS naraziłoby każdego sędziego na sankcje (§ 328 wyroku). Tę intencję władz potwierdziło przyjęcie przez Sejm w 2019 r. kolejnych przepisów, które wprowadziły nowe przewinienia dyscyplinarne wobec sędziów. Jego przyjęcie zbiegło się w czasie z postępowaniem w sprawie Skarżącego. Nie było jednak podstaw do wniosku, że standardy niezawisłości i bezstronności wyłączały uprawnienie „innych sędziów” do ogólnego kwestionowania „prawa sędziego do orzekania” lub do weryfikowania „prawidłowości procedury poprzedzającej powołanie sędziego przez Prezydenta” (§ 329 wyroku). Zaskarżone przepisy zostały zresztą skrytykowane we wspólnej opinii Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej ds. Praw Człowieka i Praworządności (DGI) Rady Europy. Komisja Europejska wszczęła w tym zakresie przeciwko Polsce postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W ramach tego postępowania wydano zarządzenie tymczasowe zobowiązujące Polskę do zawieszenia w szczególności stosowania przepisów krajowych, które zakazywały sądom krajowym i umożliwiały pociąganie sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za sprawdzenie przestrzegania wymogów niezawisłości i bezstronności sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy (innymi słowy: doprowadzono do zawieszenia przepisów ustawy kagańcowej, o czym mowa w § 330 wyroku). Z kolei w wyroku z 15.7.2021 r., Komisja/Polska (System środków dyscyplinarnych dla sędziów) (C-791/19, EU:C:2021:596; zob. pkt 128 powyżej) – do którego odniósł się ETPCz – sąd w Luksemburgu stwierdził m.in., że w celu zachowania niezawisłości sędziowskiej i zapobieżenia odwróceniu systemu dyscyplinarnego od jego uzasadnionych celów i wykorzystywaniu go do sprawowania kontroli politycznej nad orzeczeniami sądowymi lub wywierania nacisku na sędziów, w żadnej sytuacji nie jest akceptowalne, by wydanie orzeczenia sądowego – nawet zawierającego ewentualny błąd w wykładni i stosowaniu prawa krajowego lub unijnego lub w ocenie okoliczności faktycznych i ocenie dowodów – mogło samo w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności dyscyplinarnej danego sędziego (zob. pkt 138 tego wyroku). Strasburg zauważył, że TSUE powołał się na postanowienie Izby Dyscyplinarnej z 4.2.2020 r. w sprawie Skarżącego, aby potwierdzić istnienie ryzyka wykorzystania systemu środków dyscyplinarnych w celu wywierania wpływu na orzeczenia sądowe (zob. pkt 149 tego wyroku). Trybunał w Strasburgu wspomniał także, że sprawa dyscyplinarna przeciwko skarżącemu została wspomniana w sprawozdaniu Komisji Prawnej i Praw Człowieka Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 5.1.2021 r. (zob. pkt 112 wyroku). We wcześniejszej rezolucji z 28.1.2020 r. Zgromadzenie Parlamentarne potępiło wszczęcie postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom w wyniku decyzji podjętych przez nich przy rozstrzyganiu spraw w swoich sądach (zob. pkt 110 wyroku). Trybunał odnotował także, że sprawa Skarżącego została też przywołana w sprawozdaniu Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia jako przykład nękania sędziów w Polsce (zob. pkt 82 wyroku) i skomentowana przez prezesa Europejskiego Stowarzyszenia Sędziów (zob. pkt 81 wyroku) [wszystko to wymieniono szczegółowo w § 335–336 wyroku Juszczyszyn].

Oceniając skargę Skarżącego na podstawie art. 18 Konwencji, Trybunał miał na uwadze niezawisłość sędziowską i zwrócił szczególną uwagę na ochronę sędziów przed środkami, które mogłyby zagrozić ich niezawisłości i autonomii sędziowskiej. Odwołanie się do postępowania dyscyplinarnego i ostateczne zawieszenie Skarżącego za wydanie orzeczenia, które miało na celu zagwarantowanie prawa strony do „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”, było niezgodne z podstawowymi zasadami niezawisłości sędziowskiej i państwa prawa. Nawet bowiem ustalenie, że orzeczenie sądowe zawiera ewentualny błąd w wykładni i stosowaniu prawa krajowego lub unijnego, lub w ocenie faktów i ocenie dowodów, nie może sam w sobie prowadzić do powstania odpowiedzialności dyscyplinarnej danego sędziego z uwagi na konieczność zagwarantowania pełnej ochrony niezawisłości sędziowskiej i zapobieżenia wykorzystywaniu systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej do sprawowania kontroli politycznej nad orzeczeniami sądowymi lub wywierania nacisku na sędziów. Decyzja Izby Dyscyplinarnej w sprawie Skarżącego Sędziego Juszczyszyna potwierdziła zresztą – zdaniem Trybunału – istnienie ryzyka wykorzystania reżimu dyscyplinarnego w celu wpływania na orzeczenia sądowe. Reasumując, nadrzędnym celem środków dyscyplinarnych wobec skarżącego, które doprowadziły do jego zawieszenia, było ukaranie go i odwiedzenie go od dokonania przez niego oceny statusu sędziów powołanych z udziałem neoKRS poprzez zastosowanie odpowiednich norm prawnych, w tym wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji, a także w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 47 Karty Praw Podstawowych stanowiło pogwałcenie zasad konwencyjnych, a w szczególności było sprzeczne z podstawowymi zasadami niezawisłości sędziowskiej i państwa prawa (§ 335 oraz 337–338 wyroku).

W tym miejscu znowu zaakcentować należy, że wśród spraw zakomunikowanych rządowi polskiemu i będących w toku znajdują się także inne ściśle powiązane z postępowaniami dyscyplinarnymi przed Izbą Dyscyplinarną SN (a więc zarzucające naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji), a ponadto podnoszące również zarzuty naruszenia art. 8 czy 10 Konwencji⁴⁰. Spodziewać się należy, że w sprawach tych Trybunał utrzyma kierunek zaprezentowany w wyroku Juszczyszyn przeciwko Polsce, zwłaszcza w odniesieniu do stwierdzenia, że działalność orzecznicza sędziego, nawet jeśli zawierałaby ewentualny błąd w wykładni i stosowaniu prawa krajowego lub unijnego, lub w ocenie faktów i ocenie dowodów, nie może sama w sobie prowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej danego sędziego.

Z uwagi jednak na fakt, iż polski ustawodawca wyposażył organy wykonawcze w szeroki wachlarz finezyjnych środków oddziaływania na tych sędziów, którzy nie sprowadzają służby sędziowskiej wyłącznie do bycia „ustami ustawy”⁴¹ – także zakres przedmiotowy skarg do ETPCz stał się znacznie bardziej bogaty, o czym szerzej napiszę w drugiej części opracowania. Ten obszar jest bowiem polem batalii, wynik której na stałe wyznaczy uniwersalne standardy aktywizmu sędziowskiego oraz stworzy nieprzekraczalne granice ingerencji w niezawisłość sędziowską.

Jesteśmy wszakże świadkami definiowania istotnych instrumentów gwarancyjnych w obszarze funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Strasburg stanął przed szansą określenia standardów ochrony niezawisłości sędziowskiej w znaczeniu uniwersalnym, ponadnarodowym, co może przełożyć się na ukształtowanie zmian legislacyjnych w państwach – stronach Konwencji. I szansę tę, jak dotąd, Trybunał odważnie i konsekwentnie wykorzystuje.